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浅析黎平县当前基层司法行政工作的现状、存在问题及建议
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时间:2014-06-03  来源: 黎平县司法局   作者: 余德炎  录入:杨代富  


 

  近年来,司法行政系统充分发挥职能作用,不断加强和创新社会管理,在推进依法治理进程、维护社会稳定和构建和谐社会做出了积极的贡献。但是,随着改革的深入、社会的发展,司法行政工作仍存在着诸多亟待解决的问题与不足,这些问题一方面不仅影响和制约着司法行政工作的全面发展,另一方面和贯彻落实上级关于加强基层司法行政工作的要求极不适应,离上级要求有很大距离,且绝大部分问题基层司法行政机关不能独立解决,导致部分工作流于形式,这值得我们重视和思考。在此,笔者就黎平县当前司法行政工作的现状及存在的问题进行粗浅分析,并提出不成熟的对策建议。
     一、工作取得的成效
    全县司法行政工作紧紧围绕县委、县政府“实施新战略,实现新跨越”的战略部署,立足于服务地方经济发展和社会稳定,积极发挥工作职能,主动作为,为当地党委和政府排忧解难,在有为中争有位,工作地位不断得到提升,工作经费逐步得到改善,使司法行政工作日趋规范、基层基础建设不断夯实。
    (一)立足社会稳定需要,加强特殊人群管理,深入开展社区矫正和安置帮教工作。一是针对完善特殊人群管理和服务政策的要求,切实抓好社区矫正安置帮教政策创新。认真贯彻执行两院两部《社区矫正实施办法》、省高院、省检察院、省公安厅、省司法厅等四部门联合出台的社区矫正衔接管理办法、审前社会调查实施办法、社区矫正对象考核奖惩实施细则等三个文件,对社区矫正工作从审前社会调查到社区矫正人员的日常监管以及解矫都进行了相应的规范。二是根据矫正人员的不同类别不同情况,制定矫正人员个人矫正方案,对重点人员进行结对帮助矫正,重点从思想上、心态上、认罪伏法情况开展面对面结对帮助矫正。三是建立了矫正人员周汇报、月面谈、季走访制度。四是实行社区矫正人员社区服务“劳动卡”制度。为进一步规范社区矫正人员参加社区服务,改变过去社区矫正人员劳动散乱的现象。五是进一步创新特殊人群教育管理模式,提高社区矫正人员管理规范化,编印了《社区矫正人员考核记实手册》和一份公开信,发放社区矫正人员手中,由社区矫正人员对其每一天的活动情况进行如实填写,记录内容作为对社区矫正人员月、季度和年度考核的重要依据。六是建立手机定位系统,进一步增强了社区矫正监督效果。目前,全县已建成社区矫正对象GPS手机定位系统,使得矫正程序的严密性和矫正手段的科学性得到进一步完善,在一定程度上缓解了社区矫正人数多、活动范围广、工作人员少、跟踪管理难等突出问题,有效预防脱管、漏管和重新违法犯罪现象发生,提高了社区矫正工作效率和质量。截止目前,全县社区矫正人员脱管、漏管率均控制在1%以内,重新违法犯罪率控制在2%以内。
    (二)立足源头治理需要,加强人民调解工作,减少违法犯罪现象,增加社会和谐因素。一是针对《人民调解法》的要求,切实抓好民调工作机制创新,不断提高规范性和公信力,去年来共排查调处矛盾纠纷1858件,成功调处1830件。二是针对构建“大调解”工作体系的要求,大力加强医患、交通、边界联防联调等行业性、专业性民调组织建设,提高了运作水平,基本形成了具有黎平特色的调解工作运作机制。三是针对化解社会矛盾纠纷的要求,切实抓好工作方式方法创新。与法院建立完善了诉调对接办法,通过立案前的建议调解,审理中的委托调解和协助调解与人民调解有机结合,进一步整合司法资源、降低司法成本和风险,充分发挥人民调解在化矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会中特有的优势。
    (三)立足社会服务和社会救助需要,加强法律服务和法律援助工作,促进社会公平,维护社会正义。一是针对强化政府社会管理职能的要求,切实抓好政府法律顾问工作创新。近年来,全县律师担任政府法律顾问9家,通过提供对策和建议,促进了政府依法行政,提高了政府主导社会管理的能力。二是针对提高服务社会能力的要求,切实抓好律师、公证工作创新。近年来,全县律师办案379件;公证机构办证245件,为我县司法部门和行政执法部门定纷止争、化解社会矛盾提供了高效的法律服务和强有力的技术支撑。三是针对加强和完善非公有制社会组织管理的要求,切实抓好律师、公证等行业协会工作创新。四是针对依法维护群众合法权益的要求,切实抓好法律援助工作创新。近年来全县办理法援案件108件。
    (四)立足于增强社会法治意识,切实抓好普法依法治理工作。一是抓好领导干部职工学法用法工作,每年牵头组织全县行政执法人员进行专业法律知识和公共法律知识培训考试,提升队伍法律素质。二是抓好副科级领导干部的任前法律培训,和县委组织部联合出台了《黎平县新提拨副科级领导干部任前法律知识培训考试制度》,将学法考试作为提拔领导干部的考核指标之一,进一步提升了领导干部依法行政、依法办事和依法管理的能力和水平,使得全县领导干部队伍综合能力得到进一步加强。三是抓好未成年人法制教育工作,每年组织全县法制副校长(法制辅导员)到学校开展法制讲座。加强学校法制教育工作管理和督导,强化学校法制课计划、师资、教材、课时的“四落实”工作。四是抓好农村法制教育工作,利用元旦、春节、法制宣传月等活动,组织开展了送法进农家活动。五是抓好企业法制教育工作,开展“法律进企业”活动,组织律师、公证人员深入企业生产第一线散发《劳动合同法》、《社会保险法》等法律知识宣传资料。六是针对事关民生和社会稳定的社会热点问题、治安突出问题开展集中整治。
    二、存在的困难和问题
    虽然黎平县司法行政工作取得了大量的成绩,但随着工作职能的逐步强化,经济社会的迅速发展,工作中仍然存在诸多亟待解决的问题。
    (一)机制体制不畅影响司法行政工作的开展。一是县级司法局主要领导职级问题。司法局、公安局、人民法院、检察院共同构成政法体系,各司其职、优势互补、协作联动,共同担负维护社会稳定、保证法律正确实施、完善法治机制的重要使命。但在职级待遇上司法局领导与同级政法部门的主要领导有着天壤之别。公、检、法主要领导都享受副县级待遇,而司法局主要领导却是正科级待遇。待遇的极大反差在一定程度上影响了工作积极性。二是法律规范缺失。社区矫正及安置帮教工作存在的一个共性问题,就是缺乏相关的法律规范。长期以来一直没有制定出一部统率和调整全部社区矫正及刑满释放人员安置帮教工作相互协调和衔接的法律法规。作为一种刑罚执行活动,社区矫正工作主体由《刑法》规定的公安机关转变为司法行政部门,目前在我国现行法律中无论是基本法律还是其他法律,都没有明确由司法行政部门负责社区矫正工作。虽然两高两部联合出台的《社区矫正实施办法》中指出“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作”,但这个文件没有明确司法行政机关为具体的执法主体,只作为工作主体。突出矛盾表现在工作主体与执法主体之间的不一致,司法行政部门承担着社区矫正人员的日常管理、教育的一线工作,却没有法律所赋予的相应司法奖惩权,实现减刑或撤销假释等司法奖惩措施必须经过公安、检察、法院等部门,操作程序复杂、条件高、适用比例较低。由于工作手段少,管理措施弱,导致矫正措施难以到位,部分矫正人员不配合教育管理,从而影响了社区矫正工作的正常开展。三是普法依法协调联动力度不够。目前,依法治县办公室设在县司法局,级别较低。在协调公安、检察院、法院等政法机关和政府相关执法机关工作中存在一定难度,不能实现“谁执法谁普法”,从近几年的群众满意度调查结果来看,存在多数单位认为普法工作是司法局的工作职能,而依法治县办公室的级职问题导致工作难以统筹,造成一些成员单位开展普法工作流于形式。四是专业人才匮乏。矫正与帮教工作的特点体现为工作性质和对象的特殊性,因而需要采用特殊的工作方法。但是,目前一线工作缺乏具有专业知识的矫正工作人员,如心理医生、教育工作者等。另外,专职工作者的法律知识、专业水平和工作能力与社区矫正与安置帮教工作的要求尚有较大的差距。
    (二)人员配置少影响司法行政工作的正常开展。一是司法所工作人员短缺现象严重。司法所是司法行政工作体系中最基层的组织机构,承担人民调解、安置帮教、法制宣传、社区矫正等九项工作任务,也是基层司法行政工作的根基,但受到地方财政和其他单位占用编制等因素影响,在人员配备和编制落实上存在很大困难。二是司法所工作人员存在身兼数职现象。尽管县司法局已经对司法所实行收编直管,但这仅仅是对司法所工作人员管理权的上收,司法所工作人员还要配合乡镇政府完成其他中心工作,极大地影响自身职能的发挥。三是人员结构老化,流通机制不畅。我局目前超过50岁的干部占了全局干部30%以上,导致工作疲于应付,停滞在表面。
    (三)业务经费紧张导致司法行政工作保障不足。一是在贯彻执行《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》的实践问题。人民调解工作经费、培训经费、人民调解委员会经费和人民调解员补贴经费没有得到落实,距离《意见》要求的县级财政每年不少于20万元的数额差距甚远,很难适应人民调解工作的开展,严重影响人民调解员积极性。二是特殊人群管理缺乏必要的工作经费。从理论结合实际工作开展情况来看,社区矫正比监禁矫正节约更多成本,对象融入社会更快、效果更好。但国家对此项经费没有具体的标准和保障,只靠县级财政来保障,仅能维持最基本的运转,矫正工作仅仅能做到基本的“监控”,形成了“管而不矫”的被动局面。一方面安置帮教工作的办工用品、宣传资料、表彰奖惩、调查研究、技能培训、以及对一些特困人员的救助扶持等不可或缺的经费缺乏保障。另一方面社区矫正做为新增加的工作职能,理应有相应的资金拨付作为实施的保障,如各类材料的制作,为经常性的走访配备的交通工具,开展集中教育所需设施、设备的采购等。三是车辆配备不足。上级部门核定给黎平县司法局公务用车仅为六辆,司法所没有车辆编制,全县25个乡镇司法所目前局机关仅能协调出2辆车到所里。社区矫正工作要求每月与社区矫正人员谈话和走访是一项常态化工作,而目前乡镇司法所工作人员“交通基本靠走”,仅凭对事业一腔热情是不可能高质量完成社区矫正工作的。同时,在刑释解教人员必接必送工作中,没有明确专用警车接送,接送途中交通安全、对象管理没有保障。四是装备问题。矫正人员是特殊人群,有的是疾病缠身,有的是有重新犯罪迹象人员,而矫正工作人员均没有必备的防备设备,人身安全得不到保障。
    (四)沟通不到位导致特殊人群管理衔接难。目前我县社区矫正人员的衔接率为99%,刑释解教人员的衔接率93%,存在着少数社区矫正人员和刑释解教人员的脱漏管现象。主要原因在于,一是信息共享渠道不畅。刑释解教人员的信息,目前主要靠县司法局接收监所发函和基层组织调查收集,建立档案并逐级统计上报汇总,工作量大、统计时间长、准确率受到影响。由于外省市一些监所未及时将刑释解教人员的基本情况函告其户籍所在地司法所,或者所提供资料不全,信息不详实,导致部分人员刑释解教后情况不明。二是审判机关协调配合有空隙。法院审前、审中依靠司法、社区开展调查,判后与承担社区矫正责任的司法、社区联系沟通不够及时规范,导致少数矫正人员交接不严。三是因户籍地和实际居住地分离,造成脱漏管。由于住宅拆迁、亲属断绝来往、夫妻离婚等原因,使服刑前的户籍发生变化,有的社区矫正人员和安置帮教人员不主动报到,部分刑释解教人员直接在外打工甚至流浪,有的多年不回,下落不明,司法所工作人员无法联系,管理难度非常大。
    (五)特殊人群服务管理难导致重新罪犯。保外就医罪犯管理难度大,特别是身患艾滋病、结核病等传染病毒的社区矫正人员管控难度最大,他们即便重新违法罪犯,监所因其患病也不予收监,让其在社区服刑,就成为影响社会稳定,重新违法犯罪的隐患。
    四、工作意见和建议
    针对我县司法行政工作存在的困难和问题,提出如下工作意见和建议:
(一)提高职级待遇,加强基层基础建设,充分发挥司法行政工作积极性。一是上级司法行政部门应做好多方面的协调工作,制定相关司法行政干部职级高配的有关政策,与公、检、法相对应,只有这样才能体现同工同酬。 二是转变司法行政干部身份,转为警察,落实司法行政干部警衔待遇,名正言顺地担负起社区矫正执行、监管、教育的主要职责。三是加强基层基础建设,配齐配强司法所工作人员。司法行政工作重心在基层,司法所与社会距离最近,与广大人民群众接触最多,肩负着面广线长的重担,其工作好坏,直接关系到整个司法行政工作成败。因此,建议组织人事部门要高度重视,增加基层司法所专项编制,使乡镇司法所均达到三至五人以上。四是创新机制,优化人才。上级司法行政部门可以尝试与先进地区的司法行政机关建立干部轮训机制,让我们的干部走出去拓展视野、开阔思路、增长才干,将先进地区的工作理念和典型经验带回来,以推动自身工作的开展。
    (二)建立健全保障机制,加大司法行政经费投入。一方面县司法局争取县委、县政府的政策支持,与县财政解决工作经费保障问题。另一方面上级司法行政部门加大对基层司法所装备的完善,配齐配强必备的交通工具、通讯、办公设备。同时尽力帮助县级司法行政机关把普法、人民调解、以案定补、社区矫正、安置帮教、司法业务用房等经费落到实处。
    (三)加大高危特殊人群服务管理。上级司法行政机关应建立一所针对特殊人群违法犯罪的关押场所,违法犯罪的特殊人群进行羁押、关押和劳教,以消除对社会的危害。同时,完善关押场所的医疗、管理条件,对特殊人群犯罪人员进行医疗救治和心理疏导,使其受到教育和感化并顺利回归社会。
    (四)修改相关的法律,尽快出台具有强制力的奖惩制度。一要对《刑法》中五种矫正人员的监管措施的规定进一步细化,明确社区矫正的执法主体、适用条件、适用程序、执行方式、经费保障以执行机关的权利分工,尽早出台《社区矫正法》,使社区矫正工作在真正早日法制轨道上运行。二要以计分考核为依据,做到既表扬先进,又打击消极改造的矫正人员。同时应赋予司法所工作人员必要的强制执行权,在矫正人员抗拒矫正时,可以行使有效的强制管理手段,让其受到法律的制裁,以维护社区矫正作为一种刑罚执行严肃性。
    (五)工作要进一步形成合力。社区矫正和安置帮教工作是一项综合性很强的工作,同时也是一项需要全社会参与的工作,以黎平县为例,社区矫正成员单位就有25个,需要有关部门依法履行各自的职责,相互配合、相互支持,才能保证工作顺利开展;目前,因司法行政部门工作职能软弱,要把这些单位的力量整合好、发挥好,难度非常大。如安置帮教工作涉及工商、税务、民政、劳动、公安等部门单位,除了按时帮教外,还要重点做好安置、就业培训、解决低保和生活困难等工作,这些工作都不是司法行政机关可以独立完成的,要相关部门协调配合工作才能到位。目前,黎平县建立了两个过渡性安置基地,就存在工商管理费和税收减免的问题,企业积极性就不高,影响安置工作。建议企业只要接收了一定数量的帮教对象就业,就能落实相关优惠政策。特别是目前司法行政机关尚无执法权,对拒不接受矫正的,执法过程需要公、检、法的密切配合才能完成;还包括一些要求就业和特困对象,需要劳动、民政部门的支持等等。这些问题解决好了,在很大程度上会促进工作有序开展。
                            


 

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